潘洪斌诉杭州市公安局交通警察支队拱墅大队案

案例简介：2015年10月10日，潘洪斌驾驶一辆悬挂外地车号的电动自行车，行驶到杭州环城北路莫干山路（系杭州市公安局《关于实施外地电动自行车限行措施的通告》中明确规定的禁止外地电动自行车通行路段）时，杭州市公安局交通警察支队拱墅大队（以下简称拱墅大队）依据《杭州市道路交通安全管理条例》第48条的规定，扣留潘洪斌的电动自行车。潘洪斌提起了行政诉讼，他诉称，根据我国《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第11条第1款的规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。《道路交通安全法》第89条规定：行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十以下罚款。拱墅大队选择适用了与高位法明显冲突的低位法，执法行为是否合法？在选择执法依据时，拱墅大队是否需要判断《杭州市道路交通安全管理条例》的合法性？

案例分析：一审、二审潘洪斌都败诉，再审申请被驳回之后，潘洪斌向全国人大常委会书面提出审查《杭州市道路交通安全管理条例》的建议并得到回应，从而引发了《杭州市道路交通安全管理条例》的修改启动程序。本案争议的焦点及诉讼中浙江省杭州市拱墅区人民法院、杭州市中级人民法院、浙江省高级人民法院在审判中回避的问题实质为《杭州市道路交通安全管理条例》的合法性问题，即地方性法规《杭州市道路交通安全管理条例》和法律《道路交通安全法》、《行政强制法》的关系问题。

潘洪斌诉拱墅大队案中，对于非机动车驾驶人违反道路通行规定的，在上位法《道路交通安全法》仅有警告、罚款的行政处罚的情况下，《杭州市道路交通安全管理条例》作为地方性法规，无权规定“扣留非机动车”的行政强制措施。“扣留非机动车”的规定同时违背作为上位法的《行政强制法》和《道路交通安全法》。因此，潘洪斌认为杭州市公安局交通警察支队拱墅大队依据地方性法规《杭州市道路交通安全管理条例》作出的扣留非机动车的行政强制措施违法。

诉讼之后，潘洪斌向全国人大常委会提出审查《杭州市道路交通安全管理条例》的建议。2017年1月，潘洪斌收到了全国人大常委会法工委的回函，法工委答复“该条例扣车的有关规定与行政强制法相关规定的立法原意不尽一致”，回函还提及，杭州市人大常委会已表示，拟将该条例的修改列入2017年立法计划。该案具有典型意义，是公民“建议审查权”的鲜活实践。公民建议审查规范性法律文件的事情之所以发生，说明规范性文件备案审查制度有时缺乏实质性，已经备案审查的规范性文件依然有可能违背上位法。