黄明涛 杨晓楠

2018/1/26 8:55:20　点击率[34]　评论[0] 分享到 ∨

【法宝引证码】CLI.A.0102877

【学科类别】特别行政区基本法

【出处】中国宪政网

【写作时间】2018年

【中文关键字】香港高等法院；议员资格

【全文】

　　事例概要

　　2016年10月，香港特区新一届立法会议员举行宣誓仪式，特区政府认为，梁国雄、罗冠聪、刘小丽及姚松炎等四位私自篡改誓词、改变宣誓形式，是不庄严和不真诚宣誓的表现，因此提出司法复核。2017年7月14日，香港高等法院裁定四人宣誓无效，且自宣誓当日即2016年10月12日起已丧失议员资格，禁止四人以立法会议员身份行事，并颁令四人需要支付政府的诉讼费。该案件是在全国人大常委会就香港基本法第104条作出解释后，法院继梁、游案再次判定立法会议员宣誓无效。

　　评议一：

评议人：黄明涛

　　根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定，香港特区享有的高度自治权中包括立法权，并由立法会——即香港特区的“立法机关”——行使该等权力，以及更行使质询、调查、人事任免确认等其他相关职权。目前，香港特区已依法选举产生第六届立法会（任期为2016-2020年），议员共70名，包括经由地区直选产生的议员和经由“功能组别”选举产生的议员。每当新一届立法会产生之后，议员均须依法作宣誓，方可正式开始履职。香港回归以来，因为各种复杂原因，其本地政治生态一直极具多样化，立法会宣誓过程中亦偶有出现个别议员以偏颇、嘲弄、夸张、激烈之方式作宣誓以表达特定主张的情形。2012年之后，香港特区政治气氛持续恶化，甚至出现了前所未有的“港独思潮”。在2016年立法会改选后，有个别被认为具备“港独倾向”的政治人物成功获选进入了第六届立法会。在当年10月举行的议员宣誓程序中，包括梁国雄议员在内的数名议员所作之“非常规”宣誓引发了广泛关注与争议。事实上，最早被特区政府循法律程序提请司法机关处理的是梁颂恒、游惠贞两名议员的宣誓“效力”及其议席剥夺问题。在梁、游二人的司法程序接近尾声之际，包括资深议员梁国雄在内的另四名议员也被特区政府起诉至法院，要求确认其宣誓无效并宣告丧失议席。相关法律程序及政治余波延续至2017年，成为香港特区、乃至全中国范围内最受关注的年度宪法事件之一。

　　根据《香港基本法》与香港特区本地法例《宣誓及声明条例》，立法会议员所作宣誓之实质，乃是从法律上公开承诺对所属宪制之忠诚，因此，誓词的要点在于声明“拥护《基本法》、效忠特区”。《宣誓及声明条例》及《立法会条例》相关条款更明确规定，“拒绝或忽略宣誓”可导致丧失议席的法律后果。放眼全球，类似的法律制度并不罕见。从政治角度讲，公职人员被要求效忠于赋予其法律地位与职权的宪政体制，符合常理与逻辑；从法律角度讲，对特定公职人员设定行为及言论界限，是平衡了政治自由、言论自由与效忠义务之后的合理制度，满足当代民主政治的基本原则的要求。在香港特区，基本法、人权法、司法判例均承认持有不同政治见解及作言论表达之自由；同时，该等自由也须服从于合宪的法律限制（constitutional legal restriction）。对于议员而言，尽管身为“代议士”，具备不同于一般政府文职人员（civil servant）或执法部门（law enforcement）人员的特殊地位，有权代表选民、或站在公共利益角度，发表抽象的、批判性的政治主张，但是，宣誓环节所固有的严肃、庄重之要求又不同于一般性的政策辩论程序，实在不宜以哗众取宠的方式发表过于激烈、煽动性的言辞，否则，就有滥用议员之特权的嫌疑，也显然与宣誓制度本身的目的背道而驰。

　　立足香港地区特定的宪制背景、政治氛围而言，“宣誓争议”的出现，有可反思的余地。“一国两制”及香港特区宪制是特定历史条件下，基于创造性地政治设计，而形成的具有“妥协性质”的制度安排。这种“妥协性”在中华人民共和国历史上前所未有，但弥足珍贵，也取得了举世瞩目的成功。“妥协性”的香港宪制容纳了多元政治，也使得该体制具有动态发展的可能，任何寻求对现状之改进、改造的主张，均有一定机会在“体制内”寻求支持、整合力量。对基本法体制的批评之声，从未完全消失，这恰恰是“一国两制”的伟大之处。在过去几年（主要是梁振英执政期间）香港本地政治生态持续恶化的背景下，极端思潮、极端政治力量逐渐显在化，终于催生了实际上更具象征意义的“宣誓事件”。“港独思潮”、“播独誓词”的出现，是特区政治病灶的表征，是此前相当长时间内的各种因素叠加、积累的结果。梁颂恒、游惠贞、梁国雄等议员及其所代表的选民基础，在某种意义上，是香港当前宪制安排中的“弱势板块”，不具备政经资源分配、政策制定等方面的“话语权”，相关的“极端主张”，近乎政治上的沉默群体的“戏剧化抗争”，其对于“一国两制”方针在总体上的颜面造成了相当的刺痛感，但也反映了香港地区特定民众对其生存状况的深度焦虑感。

　　对于此次“宣誓事件”，特区政府的反应速度是很快的，相关法律程序也再次展现了香港特区司法机关所具有的崇高社会威望、以及全社会从原有制度当中保留下来的“法治素养”，对所有人都是一次生动的“法治教育”。中央对于此次事件及其背后展现的社会问题、政治情势亦高度关注，为解决宣誓制度及议员资格之法律争议而迅速出台的第五次“人大释法”（即《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第一百零四条的解释》），在人大释法制度的发展史上也具备相当的特殊性，相信会在将来衍生出其他重要法律问题。总体而言，政治与法律的密切结合，是本次事件的重要特点，也是“宪法事例”所常有的特点。所有关注香港宪制的人，都须承认，形式上消极中立的司法程序，必定会在特定情境下被用于“解决”高度政治性的争议。但要注意，政治与法律的互动关系可能极为复杂、微妙、多层次：很多时候，封闭完整的法律程序之终结，并不代表政治议题的终结，一份“权威”的法律判决，有可能抑制了特定的政治情绪，也可能转移了政治争议的“论坛”、或押后了政治争议再度爆发的时间点；很多时候，面对一时一刻的强烈政治愿望，司法程序无力、也不能作回避，然而，政治可以潮起潮落，无人对此表示惊诧，司法哲学之游移变迁却会在本质上伤害司法过程的独有价值和立身之本，这种伤害，若想修复，就不是一朝一夕之功了。

　　评议二：

评议人：杨晓楠

　　感谢中国人民大学的邀请和信任，很荣幸能够参与评析2017年度十大宪法事例。按照主办方的安排，现对“四名香港立法会议员因宣誓无效被法院宣告丧失议员资格事件”加以简要介绍及评析。

　　本事件与2016年十大宪法事例中的“全国人大常委会解释香港基本法104条事件”密切相关。2016年10月，香港特区新的一届立法会议员宣誓就职，在宣誓过程中，港独议员梁颂恒、游蕙祯在誓词中加插港独与辱华言论，被认定宣誓无效，立法会主席随后决定允许其再次进行宣誓。特区行政长官与律政司因此在法院提起诉讼，要求法院认定梁、游候任议员因宣誓无效而丧失议员资格，并禁止立法会主席允许其再度宣誓。案件审理过程中，全国人大常委会依职权就与此案相关的香港基本法第104条进行了解释，具体解释了第104条规定的公职人员“就职时必须依法宣誓”所应包含的形式与内容要件：“宣誓人必须真诚、庄重地进行宣誓，必须准确、完整、庄重地宣读包括‘拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区’内容的法定誓言。”高等法院原讼庭与上诉庭均支持了政府的诉请，褫夺了梁、游的就任议员资格。上诉庭作出判决后，特区律政司随即提起对刘小丽、罗冠聪、梁国雄、姚松炎四名议员的司法复核申请，认为四名议员以在誓词中“加料”、以不正常语速宣读誓词、提高语调及高喊口号、更改宣誓形式等方式进行了不庄严、不真诚宣誓。2017年7月14日，香港高等法院裁定四人宣誓无效，且自宣誓当日即2016年10月12日起已丧失议员资格，禁止四人以立法会议员身份行事，并颁令四人需要支付政府的诉讼费。该案件是在人大常委会释法后，法院继梁游案再次判定立法会议员宣誓无效。本届立法会有六个议席因法院判决取消候任议员资格而悬空，将于今年以补选方式填补。目前四议员案尚在上诉阶段。

　　可以说，本案在中央与特区关系以及特区内部的宪制发展方面均有着重要意义：

　　（1）从中央与地方关系的层面来看，宣誓案并非一个单纯的基本法案件，而是有比较重要的政治影响。可以说，在香港特区回归的二十年里，香港本地政治格局在经历了一系列政治风波后产生了重要的变化。近年来，在传统的建制派与泛民主派二元对立的格局中滋生出一股本土主义或分离主义的政治力量，这股力量在香港本地青年中有一定的影响力。2016年游蕙祯在立法会选举中击败了老牌的泛民主派候选议员当选可以看作是分离主义迅速发展的一个强烈的信号。于是，香港特区的政治议题从本地政制改革转为青年的国家认同问题，这在回归后的前十几年是并不存在的。

　　在这个背景下，如何遏制分离主义的发展、加强青年的国家认同成为中央管治中的核心议题之一。签署确认书以获得参选资格、宣誓诉讼被认为是特区政府通过法律手段进行“排独”的方式。从法律文本的解释视角来看，“宣誓”二字所蕴含的形式与内容要件是不言而喻的，若以“辱华”的方式“宣誓”效忠，在绝大多数人看来也是违反了宣誓的本质要求。因此，可以理解，梁游案判决获得大多数人的支持，终审法院在2017年也拒绝了梁游的上诉申请，进而使上诉庭的判决成为终局判决。不过，与梁游案情况有所不同，四议员宣誓案的议员大多不属于激进分离主义者，梁国雄作为传统泛民主派中的激进人士，在一些司法复核案件中成功挑战了本地立法的合基本法性。所以，在律政司提起诉讼时，本地泛民主派人士曾质疑律政司此举与之前的“排独”主张并不一致。

　　不过，特区政府通过这一诉讼可以在客观上改变立法会中建制派与泛民主派的力量对比，从而在一直争议问题的讨论中获得优势。2017年底，立法会表决通过修改立法会《议事规则》，成功遏止了泛民主派近年来经常使用的“拉布”工具。特区政府与建制派的这一系列举措可能会在未来改变香港本地的政治发展，进而影响中央与特区关系的走势。

　　（2）从本地宪制关系来看，在梁游案中，行政长官与律政司将候任议员与立法会主席一并告上法庭，最终由终审法院做出裁定，这在特区回归以来尚属首次。四议员案同样是通过法院来解决政府与立法会、不同的政治派别之间的争议。

　　不过，与梁游案情况不同的是，四位议员在法院裁定丧失议员资格之时，已经被立法会主席认定宣誓有效，而且实际履行议员职责逾半年。

　　香港法院在宣誓案中发展了香港的“不干预”原则，认为基本法中规定的宪制要求已经突破了传统普通法下“不干预”原则所要求的司法克制，法院作为基本法的守护者被赋予一种审查其他机构行为合基本法性的责任。而且，在上诉法院的解释中，这种宪制性义务已经要求法院不得不进行一种“全面”审查，而不是恪守一种“合理性”审查的义务。正是在这种全面审查原则的适用下，法院根据四议员过去一贯的表现，认定其宣誓行为当时并不真诚、并不尊重。

　　尽管在合基本法性审查的制度下，法院总是不可避免地决定具有政治争议的法律问题，但法院毕竟是一个法律机构，绝大多数人对法治的期待依赖于对法院公正、不偏不私、不卑不亢适用法律的期待，而此点也经常被认为是香港作为国际化大都市发展的核心生产力。因此，在这一案件中，也有部分批评特区政府的声音，希望政府在行政主导制的设计下，能够尽量避免将法院引入过多的政治纠纷。

　　2017年，新的行政长官宣誓就职；2018年新年伊始，新的一任律政司司长履新，大多数关心香港特区政治发展的人士均期望在两位女性领导下，香港特区的发展会更好。

【作者简介】
黄明涛：法学博士，武汉大学法学院副教授。杨晓楠：法学博士，大连海事大学法学院副教授。